政府与企业承包人签订目标责任书，承诺若承包人在一定时间内弥补企业亏空，则对承包人进行奖励，而后政府以种种理由不履行承诺，当事人对政府这种不履行承诺的行为可以行政合同案起诉。

案情

  　　河南省延津县化肥厂由于管理不善，亏损严重。为使化肥厂摆脱困境，1992年经延津县委研究决定，任命原告常胜强为延津县化肥厂党委书记、厂长。1992年6月3日，根据延津县委、县政府的指示精神，延津县经济委员会与延津县化肥厂签订了目标责任书，该目标责任书第四条规定：在4年内，化肥厂若能将亏损全部弥补，奖励常胜强同志100万元。截至1996年5月，常胜强完成了目标责任书规定的内容，按期将延津县化肥厂扭亏为盈。延津县人民政府也于1993年至1999年间奖励常胜强现金29.75万元，豪华桑塔纳轿车一部，合计奖励金额46.65万元。常胜强向延津县政府、县经委书面请求要求兑付目标责任书约定的100万元奖励。县委、县政府未予答复。2002年8月，常胜强依目标责任书向新乡市中级人民法院提起民事诉讼。新乡中院以诉求100万元是行政奖励而非承包经营收入，合同双方地位不平等，不属民事诉讼范围为由，裁定驳回常胜强起诉。经二审审理，河南省高级人民法院裁定维持一审裁定。

常胜强又提起行政诉讼，并申请新乡中院回避，河南高院指令开封市中级人民法院审理。

裁判

  　　开封中院经审理认为，1992年6月3日，原告常胜强与延津县经济委员会签订的目标责任书是行政机关为了加强对企业的管理，以行政手段签订的，属于行政奖励合同的范畴。该责任书在法律意义上应具有有效性，常胜强与延津县经济委员会均应按照目标责任书的约定履行其职权和义务。常胜强履行厂长职务，按照目标责任书的规定逐步将化肥厂亏损弥补，延津县人民政府自1993年开始亦逐步对常胜强进行了物质和精神奖励，遵循公平原则，已奖励金额应从100万元奖金中予以扣除。判决：确认1992年6月3日延津县经济委员会与延津县化肥厂签订的目标责任书有效；本判决生效后十日内被告延津县人民政府、延津县工业经济发展局支付原告常胜强533500元及利息，二被告互负连带清偿责任。

  　　一审宣判后原、被告均不服，向河南高院提起上诉。河南高院经审理，于2009年1月23日判决：驳回上诉，维持原判。

评析

  　　围绕该案是行政案件还是民事案件，属法院民事受案范围还是行政受案范围，是行政机关内部管理行为还是行政机关行使行政管理关系的行政合同行为这一系列问题，当事人之间在多次诉讼中展开激烈辩论，法院内部也存在不同意见，双方的诉讼可谓一波三折。该案法院最终以行政合同受理并作出支持常胜强主要诉讼请求的判决，是基于以下理由：

  　　一、首先该案不属民事案件受案范围

  　　民法是调整平等主体之间的财产关系和人身关系；而行政案件是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼的行为。本案中，签订合同的双方一方是行政机关，一方是行政相对人，双方地位不平等，在双方签订的责任书中也明确规定100万元是“奖励”，不是民法意义上的承包收入，基于以上事实可以看出双方当事人之间的关系不是平等主体间的民事合同关系，民事审判驳回常胜强的起诉正确。

  　　二、该案属于行政诉讼受案范围

  　　在行政机关进行行政管理过程中，行政机关除了依单方面意思表示决定当事人的法律地位以外，也经常和当事人协商，依双方意思表示的一致而在行政机关和当事人之间创设、变更或消灭某种权利和义务，行政合同就属此类情形。行政合同是指行政主体之间以及行政主体与相对人之间，为实现国家行政管理的某些目标，依法签订的明确双方权利义务的协议。该案双方签订的责任书符合行政合同的特征，应属行政合同范畴。

  　　最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。延津县政府、经委与常胜强签订责任书的行为是不是行政行为呢？行政行为通指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家行政权力有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为，双方签订责任书的行为显然符合行政行为的特征，延津县经委、县政府在诉讼中始终坚持认为签订责任书的行为不具有可诉性，是行政机关内部管理行为，其主要理由是行政诉讼法规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免决定不属于人民法院行政受案范围”。在行政法律关系中，按照双方当事人的相互关系来分类，可分为外部关系和内部关系两种。行政机关与公民、法人和其他组织之间作为管理和被管理关系的是外部行政法律关系；双方当事人作为上下级的从属关系是内部法律关系。在内部行政法律关系中，行政机关对其工作人员奖惩、任免等行政行为，属于内部人事管理行为，对行政机关内部管理行为不服的，应向该行政机关或者其上一级行政监察机关、人事机关提出，而不能向人民法院提起行政诉讼。当事人延津县人民政府、县经委与承包人签订目标责任书的行为是一种行政管理行为，它直接反映了行政机关与相对人之间的一种行政管理关系，是行政机关加强企业管理的一种有效形式，以此刺激国有企业发展，应该被法律所允许。这种责任书是以行政手段签订的，属于行政奖励合同的范畴，双方在实现该管理行为中产生的争议不是行政机关内部管理行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

  　　该案案号为：（2008）豫法行终字第00109号

  　　案例编写人：河南省开封市中级人民法院  郭宝霞  翟渊涛